США 1 сентября 2016 года расширили санкции в отношении России — под их действие попал холдинг «Газпром-медиа» и компании, участвующие в строительстве Керченского моста. Одновременно стало известно о намерении Евросоюза продлить антироссийские санкции 15 сентября. О том, как принимались санкции против России, какие цели они преследуют и почему США считают их эффективными, журналист Константин Бенюмов поговорил с Дэниелом Фридом — американским дипломатом, который отвечает в Госдепартаменте за санкционные режимы.
— Расскажите, как выглядит изнутри процедура ввода санкций. Как в армии? Есть политическое решение — и есть военное исполнение?
— У нас чуть более многоступенчатая система. В конечном итоге решение принимается в Белом доме, а мне поступают инструкции. Например, в случае с Россией курс санкций вырабатывали и Барак Обама, и Джон Керри, и [советник по национальной безопасности] Сьюзан Райс. Но всегда есть множество промежуточных решений — например, было принято решение не вводить односторонних санкций. Односторонние санкции тоже бывают, но они чаще оказываются неэффективными, те же кубинские санкции (эмбарго в отношении Кубы было введено в 1960 году — прим. «Медузы»). Скажу так: бывают умные санкции — и бывают кубинские, односторонние. Глупые. Обсуждая, как реагировать на агрессию России на Украине, мы решили, что действовать нужно сообща — вместе со странами «семерки», и особенно со странами Евросоюза.
— Какие инструкции вы получили в случае с санкциями в отношении России?
— Как человек, отвечающий за ход переговоров по вопросу санкций, я действую в соответствии с мандатом, полученным из Белого дома. В случае с Россией это были самые лучшие инструкции — мне была предоставлена очень большая свобода для тактического маневра; нужно было лишь держаться в рамках общего понимания, что санкции, во-первых, должны быть действенными и, во-вторых, должны получить поддержку Евросоюза. Плюс в министерстве финансов [США] хотели, чтобы мы нащупали, что называется, зону наилучшего восприятия — так рассчитали силу, чтобы, с одной стороны, Россия ощутила давление, а с другой — чтобы не подвергать излишнему стрессу западную экономику. Это очень грамотные инструкции. И нужно отдать должное Европе — ее реакция оказалась сильнее, чем ожидали многие скептики, как в самой Европе, так и в США и, надо полагать, в Москве.
— Что важнее в санкционном режиме? Эффективно ударить по экономике или продемонстрировать единство?
— Ни то ни другое! Цель любых санкций — добиться определенной политической цели. В данном случае — политического и дипломатического разрешения украинской проблемы, иными словами — добиться соблюдения Минских соглашений. Мы очень ждем того дня, когда соглашения будут выполнены и режим санкций можно будет снять. Цель санкций именно в этом, а еще в том, чтобы защитить суверенитет Украины и ее право самостоятельно определять свое будущее. И вовсе не в том, чтобы показать силу ради собственного успокоения либо навредить России просто ради того, чтобы навредить.
— Говоря об эффективности санкций, как вы ее оцениваете?
— Очень просто: без санкций ситуация на Украине была бы значительно хуже. Война была бы более кровопролитной, бои — более продолжительными. Наконец, без санкций не было бы никакого Минского соглашения — то есть не было бы рамок для политического урегулирования кризиса. В чем-то эффект санкций менее очевиден. Например, добиться от России соблюдения Минских соглашений пока не получилось. Надеюсь, что все-таки получится.
— Как вы оцениваете влияние санкций на экономику России?
— По нашим оценкам, на состояние российской экономики в значительно большей степени влияет падение цен на нефть и газ. С помощью санкций в финансовом секторе можно ограничить возможности страны по привлечению капитала, но трудности в экономике России на 60, а то и на все 75 процентов вызваны уровнем цен на энергоносители. А дальше возникает вопрос — а почему российская экономика так сильно зависит от этих цен? Почему Россия — сырьевая экономика? А ответ простой: потому что Россия на протяжении целого поколения не смогла осуществить экономическую реформу.
Санкции не столько навредили российской экономике, сколько обнажили ее уязвимые стороны. И разрабатывались они именно с таким расчетом — мы их придумывали не для того, чтобы нанести России непоправимый урон; расчет был в том, чтобы России стало выгодно сесть за стол переговоров.
— И вы не считаете, что от санкций всегда страдают жители, а не власть?
— Жителям России навредили не санкции, а решения российского правительства.
Встреча «Нормандской четверки» по урегулированию конфликта на Украине. Минск, 12 февраля 2015 года
— Разрабатывая санкции, вы просчитывали, каким будет ответ России? Вы ждали, к примеру, что Россия запретит ввоз товаров из Евросоюза?
— Конечно, мы предполагали, что какой-то ответ последует. Но, признаюсь, мне не приходило в голову, что Россия может запретить ввоз продовольствия с Запада. США никогда — никогда — не распространяют действие санкций на продовольственные товары. Даже в случае с иранским эмбарго импорт зерна всегда был разрешен. Так что меня, конечно, удивило, что Россия решила воссоздать эту совершенно советскую по сути систему. Скажем, пармезан — ну понятно же, что российская элита все равно может его достать, так же как раньше в СССР были специальные магазины, где все можно было купить. Я учился в Советском Союзе в 1970-е годы, и я очень хорошо это помню. Но это российское правительство устроило самостоятельно. Не берусь оценивать мудрость такого решения. Риторический вопрос: зачем России возвращать конфронтацию 1980-х годов? Ведь мы все прекрасно помним, чем закончились для России 80-е.
Я не из тех, кто считает, что Россия исторически обречена без конца переживать худшие страницы своего прошлого. Такие люди есть, но я к их числу не принадлежу. Никогда я не верил ни в какое «столкновение цивилизаций». В истории России был период, когда она не была отсталой и враждебной страной, когда она была частью Запада, делала большие успехи в экономике и вообще во многих отношениях вела за собой всю Европу — русские наука, искусство, культура, музыка, философия, все достижения последней четверти XIX и начала XX века — это же не просто исторический миф, это все было! И это значит, что Россия может быть частью Европы, в то же время оставаясь собой. На пике своего культурного развития Россия была именно такой страной.
Россия и США могли бы стать прекрасными союзниками! У нас столько общих проблем, столько всего можно было добиться сообща. И оттого, что существует такой потенциал для сотрудничества, текущая ситуация делается еще более плачевной. Но это выбор России, увы. Я хоть и отвечаю в Госдепартаменте за санкции, но я бы очень хотел, чтобы в отношениях с Россией у меня была другая роль.
— Наблюдаете ли вы какую-то заинтересованность в отмене санкций со стороны российского руководства?
— Я надеюсь, что наступившее перемирие (31 августа контактная группа договорилась о прекращении огня на востоке Украины — прим. «Медузы») отражает позитивные изменения. Но Россия до сих пор не выполнила своих обязательств по соблюдению Минских соглашений. Украинские солдаты гибнут на линии соприкосновения почти каждый день. ОБСЕ неоднократно подтверждала, что виноваты в их гибели сепаратисты — а это ответственность России. Россия их обучает, вооружает, финансирует. Не так давно в Крыму погибли двое российских военнослужащих, и власти России были страшно разгневаны — и это понятно. Но почему Россия считает, что украинское руководство не так сильно обеспокоено гибелью своих солдат на своей территории? Если Россия хочет урегулирования, первым делом она должна перестать убивать украинских солдат.
— То есть за последние два года, по вашему мнению, не изменилось ровным счетом ничего.
— Может быть, российское руководство все еще испытывает нас, ждет, что Запад откажется поддержать Украину, не верит в наше единство.
— Часто пишут о попытках России «расколоть» единство Запада, и в первую очередь ЕС, использовать внутренние противоречия, чтобы добиться отмены санкций…
— Безусловно, это все так. Так уж устроена жизнь, когда приходится иметь дело с демократическими правительствами. Разумеется, Россия будет пытаться разбить наше единство — это логично и закономерно. Интересно другое: ЕС, несмотря на все внутренние разногласия, по-прежнему един. В нынешнем политическом сезоне принято говорить о слабости Евросоюза — тут тебе и «Брекзит», и миграционный кризис, и экономика, и еврозона, все это понятно. О распаде ЕС каждую неделю выходят новые статьи — но это все преувеличение. Вблизи демократии всегда кажутся слабее; надо смотреть шире.
Нашу силу легко недооценить. Все наши дискуссии, дебаты, выборы — я прекрасно понимаю, что со стороны это может казаться признаком неэффективности или слабости. В конце 1970-х в СССР были уверены, что выиграют холодную войну. А потом оказалось, что в это время страна уже стояла на пороге катастрофы. И мы искренне считали, что проигрываем, что наши бесконечные демократические процедуры делают нас неэффективными, уязвимыми. Это на полном серьезе обсуждалось, чуть ли не до 1988 года.
Но в конце концов демократическая система оказывается очень жизнестойкой. Не сама по себе — это тяжелая работа. И это, в частности, то, чем занимаюсь я: всю эту неделю я езжу по Европе и обсуждаю с местными правительствами, куда двигаться дальше.
— Вам не кажется, что дискуссия о неэффективности американской демократии никуда не делась и, например, очень активно ведется в ходе предвыборной кампании?
— Это очень болезненный вопрос, но справедливый и неизбежный. Мне нужно быть очень осторожным в высказываниях [на эту тему], но вы правы. Безусловно, в ходе нынешней кампании обсуждаются проблемы, которые, как мы думали, остались в далеком прошлом. Изоляционизм был характерен для американской внешней политики в конце 1940-х годов, и я очень надеюсь, что когда-нибудь мы вспомним сегодняшнее заигрывание с изоляционизмом как отдельный эпизод, по итогам которого вера в международную роль США только укрепится. Сейчас наша политика переживает интересные времена, и даже непростые, но я верю, что мы сможем это преодолеть.
